波蘭的政治博弈:在團結工會的「遺產」中掙扎 / Political Game in Poland – Power Struggle under the “Legacy” of Solidarity – The Case of Constitutional Tribunal

作者:Renata Wong

一﹕團結工會「革命」成功後的政治背境

「這些外國媒體 [對波蘭] 的攻擊,尤其是德國媒體 [對波蘭] 的攻擊,是企圖軟化波蘭,要我們像前任政府一樣接受 [歐盟] 強加于我們身上的一切。」[1]


上述的說話來自波蘭總理斯德洛 (Beata Szydło) ,是對歐盟委員會指責波蘭政府不遵守法律規則的回應。歐盟的指責涉及2015-2016年間波蘭對本國的憲法裁判所法進行的改變,以及自此發展出來的政治狀況。就此,歐盟給波蘭發出了警告。根據歐盟條約第7條,歐盟可以撤銷波蘭在歐盟內所享有的一些權利,包括投票權。此外,有些德國政治家,如德國執政的CDU/CSU議會黨團的主席考德 (Volker Kauder)﹑歐洲議會的CDU/CSU主席羅伊爾 (Herbert Reul) 等,還倡議強行對波蘭施加經濟制裁。[2] 在香港和其他中國媒體的新聞抄寫中沒有看到相關的報道。但我覺得這事是分析法律體系的一個上佳案例,也是理解歐洲聯盟內幕的一個上佳案例。

1989年,波蘭推翻了社會主義制度,然後被刻意誤導,開始引進資本主義的最極端版本 – 新自由主義。

在1990-1991年間,有超過100個政黨參選。顯而易見,對於國家要走的路,國內意見完全不一致。目前波蘭開始接近歐美國家視為「民主」的兩(大)黨專政的政治制度﹕一黨為公民綱領黨(Platforma Obywatelska,簡稱 PO)﹔另一黨為法律與正義黨(Prawo i Sprawiedliwość,簡稱 PiS)。但其實兩黨政策之間的區別並非很不相同。在對外政策方面,兩黨都支持波蘭參加北約,並與美國保持政治聯盟關係。這兩個政策的根源在於40多年蘇聯對波蘭的支配導致了波蘭對蘇聯(和今日俄國)的強烈反感。歐洲的天然氣大部分來自俄國,而自從蘇聯解體後,在北約持續東進的壓逼下,俄國往往以停止運輸天然氣到西歐作為政治談判手段,因而再度增加了東歐的不穩定感,從而促使東歐國家陷入美國與西歐的勢力范圍之內。波蘭兩大黨最明顯的區別在于PiS對歐盟保持懷疑態度,偏向于主張各個成員國保留若干的獨立程度,而PO則支持波蘭完全融入歐盟,放棄本國的獨立性 – 國家主權。

下述事件為波蘭兩大黨之間的一場政治较量。

憲法裁判所
憲法裁判所

二﹕政黨政治的極致

波蘭的眾議院稱為Sejm,任期4年,一共460議席,是國家的主要立法機關,也是選擇憲法裁判所法官的機構。當眾議院要投票決定是否通過某項法案時,最少需要231票就可通過。

2015年11月12日起換屆,之前是第7屆眾議院,在所有政黨之間,PO 的議席數量最多,即207席,PiS 的議席數量為 138。這意味著,如PO需要通過一條法案,只需其他黨的24票。

從2015年11月12日起是第8屆眾議院,議席情況卻反轉過來,PiS議席數量最多,即233,而PO議席數量為138。PiS擁有絕對優勢,無需任何外來票即可通過任何法案。

在波蘭,眾議院的責任範圍包括選擇憲法裁判所的法官。憲法裁判所(Trybunał Konstytucyjny)的任期為9年,由15名法官組成,(應該!)是一個獨立的司法機關。憲法裁判所的主要任務是裁判國內立法,和本國政府簽署或意圖蒂結的國際協議,是否符合波蘭憲法。裁判某法律條文為違憲等于宣判該條文為無法律上的約束力。此外,憲法裁判所有權判定總統有否能力任職,需要時可將履行總統的任務暫時賦予眾議院議長(Marszałek Sejmu)處理。[3]

本應政治中立的憲法裁判所法官實際上卻很難滿足這個要求。理由顯而易見。法官候選人名單先由眾議院議員提出,然後要以50%以上的票數通過。作為眾議院的一個少數政黨,你可以提出候選人,但是選舉通過的事就不明朗了。作為眾議院的多數黨,一旦提出候選人,基本上有足夠的票數可以通過。憲法裁判所需要至少9名法官來裁判一項法案(包括任何國際協議在內)是否符合憲法。如果一個政府要保證所要引進的政策順利通過,選擇傾向本黨政治主張的法官自然地有利於該黨的統治。請思考一下為什麼需要至少9名法官來做裁判。如果詮釋法律是盲目和線性的話,那麼一名法官便足夠了,幹嘛還要多八個?這不正好說明需要詮釋的法律不是盲目和線性的,因為每個人都不可能一樣地看待同一事情﹗

2015年,有5位憲法裁判所法官的任期屆滿﹕

  1. 任期至11月6日 (三名)﹔
  2. 任期至12月2日 (一名)﹔
  3. 任期至12月8日 (一名)。

按波蘭法律,由眾議院投票選舉新任者,以取代任期將屆的憲法裁判所法官。這一年的情況則頗為麻煩。由於第7屆眾議院的任期於11月11日屆滿,所以第7屆眾議院應該選出三名憲法裁判所法官,以填補 (1) 的空缺。然後,任期始於11月12日的第8屆眾議院應該選出剩下的兩名法官,以填補 (2) 和 (3) 的空缺。

波蘭憲法裁判所事件始於2015年6月25日。

當天,在 PO 保持大多數的情況下,第7屆眾議院通過了更新憲法裁判所法的法案。新法 (在此简稱為「新議A」) 允許第7屆眾議院預先同時選出五名憲法裁判所法官。[4]

注意:本來只可以選擇三名 (填補 (1) 的空缺),但按新議A卻可多選2名 (填補 (2) 和 (3) 的空缺)。

同時,5名法官之中有一人存在爭議。波蘭憲法規定國家與教會享有相互的獨立性,因而波蘭法律是世俗法律而非宗教法律。然而,第7屆眾議院所選法官中有一位曾經獲得教會法學學位,並且是個司鐸!

教會法規定的是教會成員的責任與權利、管理教會的原則、罪與罰等。舉兩個例子。按天主教教會法婚姻法第1141條教規,一旦結婚了,除了死亡外無論什麼原因都不可以離婚。按第1124條教規,一個天主教徒不允許與非天主教徒結婚。[5] 教會法明顯與世俗法不兼容。世俗法律的基本概念是所有公民在法律上是平等的。與此相反,上面引進的第二個例子卻說,當一個人相信有全能的耶和華存在,而另外一人屬無神論者,這兩個人是不允許蒂結婚姻關係的。將國家與教會相提并論,可以翻譯為:因為國籍不同而不允許結婚。你能接受嗎?

按新的憲法裁判所法的規定,2015年10月8日,第7屆眾議院 (PO 為最大黨) 選出了五名憲法裁判所法官,以取代 (1)﹑(2)﹑(3) 的空缺。按波蘭法律,總統應該立即使其宣誓就職,否則無效。但總統杜達 (Andrzej Duda) 沒有這樣做。反而在兩周後,於2015年10月23日,總統所屬的PiS 挑戰憲法裁判所於6月25日通過的新议A (在此简稱為「新議B」)。

2015年11月6日,三名憲法裁判所法官的任期屆滿。此日後,憲法裁判所只剩12名法官,因為總統沒有使選出的法官宣誓就職。

2015年11月10日,PiS 撤銷了對新议A的訴訟。理由是所需訴訟時間顯得太長,問題可另有處理方法。而2015年11月12日開始任期的第8屆眾議院則改為以PiS 議席佔絕大多數,即他們可以以在議會中佔絕大優勢的情況下選出完全傾向PiS意識形態的法官﹗

這一步政治操作彷彿超越了法律的框架。質疑一條法律的合法性沒問題。但是解決這個問題的法律手段只有一個,就是向憲法裁判所提出挑戰法案的訴訟。一旦在沒有合理論據的情況下撤銷訴訟,等同于總統沒有履行其憲法上的職責,使合法選出的法官宣誓就職。也就是說,總統違憲。

2015年11月17日,即 PiS 撤銷對憲法裁判所新議 A 的訴訟一周後,PO 向憲法裁判所挑戰憲法裁判所新法 (在此简稱為「新議C」)。

注意:這項法案是PO自己于6月25日通過的!而且 PO 的新議 C 實在與 PiS 的新議 B 類同。

這豈不是說,PO自己也不清楚法案是否符合憲法!

2015年11月19日,第8屆眾議院通過新的憲法裁判所法案(在此簡稱為「新議D」),以此替換了第7屆眾議院于2015年6月25日通過的法案(即允許第7屆眾議院選擇五名法官,也就是新議A)。第8屆眾議院通過的新法規定,眾議院可以重新選舉出五名法官,以填補現時憲法裁判所的五個空缺。

2015年11月25日,第8屆眾議院再決議判定第7屆眾議院選擇五名法官缺乏法律效力,也就是取消了前任眾議院當選的法官名單。

2015年11月30日,由十二名法官組成的憲法裁判所發佈了一項決策,阻止眾議院重新選出法官,一直到憲法裁判所對6月25日法案 (即新議A) 是否符合憲法做出裁判為止。但是眾議院無視此項決議,并于2015年12月2日重新選出了五名法官。翌日零晨0:15,總統讓所選出的五名法官宣誓就職。此時,憲法裁判所的席位滿員﹕共有法官15名。

2015年12月3日,憲法裁判所對6月25日通過的新議A做出了裁判 (稱此裁決為「新議E」)。裁判結果是該法案:

  1. 在選出11月任期到期的三名法官方面符合憲﹔
  2. 在選出12月任期到期的兩名法官方面不符合憲法。


裁判所更指出,總統應立即使三名合憲選出的法官宣誓就職。但是,根據總統辦公室公佈的意見,這是不可能的事,因為憲法裁判所的所有席位都已滿員。如果再加上三名法官的話,法官數量便增至18名,因而違憲。[6]

2015年12月9日,六天後,作為對政府意見的回應,憲法裁判所對11月19日通過的法案(即允許重新選出五名法官的新議D)做出裁判 (稱此裁決為「新議F」),認為該法不符合憲法。這表示,那五名法官在幾天前的宣誓就職屬無效。此時,憲法裁判所法官數量減至12名(?)。

波蘭政府還是忽視了憲法裁判所的這個決定 (新議F)。反而加激化了與憲法裁判所的政治校量。2015年12月22日,眾議院通過一條修改憲法裁判所法的法案 (簡稱「新議G」),並因而限制了憲法裁判所的裁判空間﹔即若要做出重要裁判,需要至少13名法官(之前:9名),同時通過決議,裁判需要2/3票(之前:1/2以上)。此外,新議G還加入一條款,規定總統和司法部部長有權力啟動法官紀律處分程序,從而加強了政府對憲法裁判所法官的控制程度。

2016年3月9日,憲法裁判所的12名法官對12月22日通過的新議G作出裁判 (簡稱為「新議H」),認為其為徹底不符合憲法。就此,司法部部長聲明此次裁判 (新議H) 沒有法律效力,因為憲法裁判所沒有按照有約束力的12月22日眾議院通過的法案 (新議G) 做出裁判。因為新議G要求(1)有至少13名法官做出裁判、(2)以至少2/3投票通過裁判。[7]

上述的一連串事件可說是波蘭政府與憲法裁判所之間的一場權力鬥爭。

三﹕人民在哪裡﹖

但從這個時候開始,案件轉到政府與檢察院之間的糾纏。根据波蘭的法律,政府必須立即公布憲法裁判所的裁判。但是,以上述裁判無法律效力為原因,波蘭總理拒絕公布憲法裁判所的3月9日的裁判文件 (即新議 H)。結果,約有1700人和組織向檢察院提出訴訟,要求檢察院就此展開調查。

2016年4月27日,華沙市的區檢察院聲稱沒有發現失職跡象,並拒絕對公職人員失職案件展開調查。檢察院公佈裁判時指出,政府不發布憲法裁判所的裁判屬失職行為,但失職也包括不正確地履行義務。換句話說,如果所要發佈的裁判不符合憲法的話,不發佈該裁判可避免一條違憲法案生效。[8]

至今,波蘭政府還沒有解決這個僵局的辦法。眾議院主席已招來專家團隊,這幾天應該提交分析憲法裁判所情況的報告。歐洲委員會則要求波蘭發佈憲法裁判所的裁判文件 (新議G)。總理卻已明確向歐洲委員會表示波蘭不會接受歐盟強加於波蘭身上的手段。

諷刺的是,團結工會給波蘭帶來民主了, 當然也為瓦文薩帶來不少的財富,在歐盟 (和美國) 響亮地發出不滿時,我們卻聽不到人民的聲音﹗

四﹕主權的腐蝕

今年1月,不知從何而來的權力,美國國務院要求波蘭給予解釋情況。3月初,美國駐華沙大使與PiS主席非正式會談。

自從去年12月起,歐洲委員會成員一再指責波蘭政府不願意解除對憲法裁判所的捆綁。波蘭司法部部長向媒體表示歐盟不應該干涉波蘭內政。為什麼歐盟和美國對一個獨立國的內部狀況感興趣?

波蘭的經濟是前蘇聯衛星國中較強的一個。2004年加入歐盟,人口為德國的一半的波蘭很快便成為德國商品的龐大市場。去年美國提出的TTIP協議方案(類似美國與東南亞國家簽署的TPP協議),如果由歐盟簽署的話,會導致歐盟各個國家進一步放棄其獨立主權。作為歐盟的最大獲益者德國,在總理默克爾大力主導下,成為TTIP的主要支持者之一。但TTIP必須由歐盟每個成員國批准才有效,一旦有一個國家(譬如波蘭)反對,協議便不可能達成。

1999年波蘭加入北約,成為北約針對俄國的主要棋子之一。就在2016年6月7日的這一天,北約正在波蘭啟動了自冷戰算起范圍最大的軍事演習。歐美的主流媒體對此來自北約的軍事威脅如常不作過份的報導。來自24個國家的3萬多士兵參加了10天長的蟒蛇行動。

當今的政治現實是,如果波蘭是一個獨立的國家 (現在還不太算是﹗),起碼德國和美國會失去一個龐大的中歐市場和一個針對俄國的軍事前哨。德國和美國表面上固然聲稱波蘭「威脅民主、法治和歐洲價值觀」等非物質事項,實際上卻掩蓋不了兩國意圖在波蘭謀取的物質私利。

據說,1989年波蘭體驗了一個沒有流下一滴血的革命。其實,1989年的波蘭根本沒有革命發生過﹕89前是蘇聯的衛星國﹔89後是美國和西歐的衛星國。當年的權力持有者,換個民主口號,依然是權力的擁有者。生活越來越受到影響的不是權力擁有者,而是老百姓。

不清楚當今的波蘭政府是否試圖啟動一個小革命,試圖拿回曾經在歷史中失去的獨立性,以至主權。

不管怎樣,憲法裁判所事件期間,兩大黨多次沒有按照現有法律去辦事是個事實。

對今日的中東歐國家來說,上好法治一課,又要兼及對主權的維護,頗不容易。


[1] Szydło: Nie ugniemy się pod presją, 2016-01-09 (http://www.bankier.pl/wiadomosc/Szydlo-Nie-ugniemy-sie-pod-presja-3467377.html)

[2] Szef klubu CDU/CSU domaga się sankcji wobec Polski, 2016-01-09 (http://www.tvn24.pl/wiadomosci-ze-swiata,2/niemieccy-chadecy-domagaja-sie-sankcji-wobec-polski,609403.html)

[3] 最近的一個例子發生在2010年,波蘭總統卡欽斯基 (Lech Kaczyński) 乘飛機到卡廷 (Katyń) 紀念卡廷慘案 (1940年斯大林下令在卡廷屠殺約兩萬波蘭軍官) 死亡,其後,眾議院議長科莫羅夫斯基 (Bronisław Komorowski) 按照法律規定承擔了總統的任務。

[4] 由於憲法裁判需要至少九名法官才可以做出裁判,於6月25日通過的法案允許選出五名,而五名已經接近大多數。以法官的態度親向某一黨派的線路為假設,黨派 (即 PO) 當然可以利用這個情況來促進對己有利的政策。

[5] Kodeks Prawa Kanonicznego o Małżeństwie (http://www.swantoni.siemianowice.wiara.pl/en/sakrament-malzenstwa/8-antoni/52-kodeks-prawa-kanonicznego-o-malzenstwie)

[6] Wszystko jasne: Duda nie przyjmie przysięgi od trzech sędziów TK. Ale najlepsze jest uzasadnienie, 2015-12-08 (http://www.tokfm.pl/Tokfm/1,145400,19312595,wszystko-jasne-duda-nie-przyjmie-przysiegi-od-trzech-sedziow.html)

[7] Ziobro: dzisiejsze orzeczenie TK nie ma mocy prawnej, 2016-03-09 (http://www.rp.pl/Sedziowie-i-sady/303099902-Ziobro-dzisiejsze-orzeczenie-TK-nie-ma-mocy-prawnej.html)

[8] Politycy mają prawo weryfikować wyroki Trybunału? Tak prokuratura uniewinniła rząd Beaty Szydło, 2016-04-28 (http://wyborcza.pl/1,75398,19987997,politycy-maja-prawo-weryfikowac-wyroki-trybunalu-tak-prokuratura.html)

~ 〈公民論政〉發於2016年6月13日。 ~

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